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打造特殊空间区域保护的“中国样本”
打造特殊空间区域保护的“中国样本” 吕忠梅 马鑫
来源： 《环境保护》2023年第16期 2023年10月09日 14:29
来源： 《环境保护》2023年第16期 2023年10月09日 14:29
以东方智慧丰富可持续发展的法律内涵
在国际治理体系中，可持续发展是“破解当前全球性问题的‘金钥匙’”，《阿尔卑斯山公约》《喀尔巴阡山公约》《独联体公约》及有关国家的山地立法，均直接或间接表达了促进可持续发展的立法理念，但在制度设计中，却呈现较为明显的“经济发展优先”“人的利益优先”等价值取向，如《阿尔卑斯山农业议定书》《阿尔卑斯山运输议定书》将经济利益置于至上地位；《独联体公约》则将“保护山地居民权益”作为首要目标；瑞士颁布的《关于援助山地投资》《关于山地农业发展的联邦农业法》《联邦山地住房改善法案》《联邦农业家庭津贴法案》等法律均将促进山地经济发展和家庭生活质量改善作为追求；意大利《关于山地发展法》的目标是消除山谷和山地地区人们之间的社会经济不平等现象，促进通过公共服务和基础设施来改善人们的生活条件；法国《山地发展和保护法》以保障山地和其他地区之间具有平等的收入和生活条件为目标；格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯联邦主体制定的山地立法也均是以加强山地自然资源利用、推动经济发展、防止人口外流为宗旨。
《青藏高原生态保护法》明确“为了加强青藏高原生态保护，防控生态风险，保障生态安全，建设国家生态文明高地，促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生”，充分体现了在习近平生态文明思想指引下，将“人与自然和谐共生”作为可持续发展的价值追求，促进“防控生态风险、保障生态安全”的生态文明建设实践。《青藏高原生态保护法》以立法方式贯彻“人与自然生命共同体”核心理念，极大地丰富了可持续发展的法律内涵，是“东方智慧对全球可持续发展的根本性贡献”。
以特殊区域空间的专门立法体现整体保护、系统保护、协同保护规律
生态环境立法因应对环境问题而生，具有明显的“回应性”法特征。目前，有关山地保护的国际公约和相关国家立法，基本采取要素立法模式，缺乏对特定空间的整体性保护立法。典型如《阿尔卑斯山公约》，确立了十二个主题，看似有整体性考虑，但具体到每个主题，则采取议定书和适用欧盟法律两种方式。其中，水资源、大气、废弃物管理适用欧盟现行法律，而欧盟法律仅为一般性立法，并不具有山地特殊区域空间保护的针对性；议定书则按照自然要素种类由不同的专家组分别制定，系统性堪忧，《阿尔卑斯山土壤议定书》规定其他议定书应当考虑土壤保护问题，《阿尔卑斯山运输议定书》却没有任何相关规定。特别值得注意的是，欧盟并未将《阿尔卑斯山公约》转化成欧盟条约或指令，而是将这项履约交由成员国及公约秘书处承担，导致缔约国以排斥中央对地方的干涉等为由不履约，公约的美好愿景经常落空。
域外立法基本采取以行政区划为基础的方式，如卡林西亚—施蒂利亚阿尔卑斯山脉是一个整体，奥地利却将其依行政区划分为施蒂利亚和卡林西亚两段并分别立法。在执法体制方面，主要有三类设计：一是专门性机构执法，如法国、俄罗斯联邦主体；二是由专家组成的非政府组织和其他民间社会组织制定和执行国家山区战略和计划，如意大利；三是由涉及农业、农村发展、环境、土地利用规划、水资源和旅游的一般性国家机构负责山地问题，如瑞士。
客观而言，这种按要素立法、按区域立法以及分别执法的模式，对于解决某一局部或某个阶段的环境问题具有针对性、实效性，但难以应对气候变化、生物多样性丧失、污染物在复杂生态系统中迁移转化等带来的全球性环境问题，也容易形成多头管理、边界不清等弊端。迫切需要以系统性、整体性、协同性思维，将山脉这一特殊空间区域及其生态系统“整体”作为法律的保护对象，统筹涉及不同类型生态空间和多个管理部门、多方利益主体的各种利益关系。
《青藏高原生态保护法》确立了“尊重自然、顺应自然、保护自然；坚持生态保护第一，自然恢复为主，守住自然生态安全边界；坚持统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理”的基本原则。坚持统筹山水林田湖草沙冰一体化治理，从生态安全布局、生态保护修复、生态风险防控三个维度，进行“规划—开发—保护—修复”全链条管控，并建立了“中央统筹协调—地方协同落实”的执法模式，为世界提供了特殊空间区域系统保护、整体保护、协同保护的专门立法样本。
以应对气候变化和保护生物多样性制度引领全球治理
气候变化和生物多样性丧失是当代全球共同面临的巨大挑战，也是国际环境立法最重要的领域。由于种种原因，现有的国际山地公约和各国相关立法在这两个领域作为不多。
在应对气候变化方面，1991年通过的《阿尔卑斯山公约》没有涉及，甚至在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》通过后制定的《阿尔卑斯山公约》相关议定书也没有明确的应对措施，仅有《阿尔卑斯山能源议定书》中涉及“考虑”减少温室气体，以应对气候变化可能增加阿尔卑斯山自然灾害的风险。《喀尔巴阡山公约》也没有提到应对气候变化。2006年3月，阿尔普巴赫部长级会议通过《阿尔卑斯山气候变化宣言》，并制定《气候变化行动计划》，围绕《阿尔卑斯山公约》的框架内容设置农业、生物多样性、能源、林业、空间规划、旅游、交通、水、公众意识9个主题，制定了24个主要目标和80多项措施。值得注意的是，阿尔卑斯山拥有1200多条冰川，总覆盖面积达3600km2，而阿尔卑斯冰川近几十年迅速消融，据联合国统计，1997—2022年，欧洲的冰川体积消融近880km3，其中绝大部分属于阿尔卑斯山脉冰川，并预计作为世界遗产的意大利多洛米蒂山脉冰川再过25年将全部消失。但《阿尔卑斯山旅游议定书》却未有对冰川雪山的严格保护，反而积极推进滑雪运动项目和旅游，以此促进当地的经济发展。《阿尔卑斯山气候变化宣言》《气候变化行动计划》旨在推动相关国家将应对气候变化纳入规划和项目，但由于其“软法”属性，欧盟成员国现行的区域战略很少专门关注山地气候变化问题。
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责任编辑：杨松