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打造特殊空间区域保护的“中国样本”
打造特殊空间区域保护的“中国样本” 吕忠梅 马鑫
来源： 《环境保护》2023年第16期 2023年10月09日 14:29
来源： 《环境保护》2023年第16期 2023年10月09日 14:29
联合国有关国际山地保护的理念，始于欧洲国家对阿尔卑斯山脉的保护。1952年，奥地利、法国、意大利和瑞士、德国自然保护和登山组织以及世界自然保护联盟（IUCN）共同成立了国际阿尔卑斯山地区保护委员会，针对山地具有的地理隔绝、气候敏感、生态脆弱、政治边缘、经济落后等特点，立足毗邻国之间存在的法律制度、经济社会发展水平差异巨大，以及不利于山地生态系统保护的现实，推动达成促进阿尔卑斯山脉可持续发展的国际公约。经过旷日持久的艰难谈判，直至1991年，欧盟和阿尔卑斯山七国终于完成并开放签署《阿尔卑斯山公约》，到2002年陆续通过了空间规划与可持续发展、农业、自然和景观保护、森林、旅游、能源、土壤保护、交通八项议定书。同年，联合国环境规划署、粮农组织共同成立“山地伙伴”组织，呼吁共同保护山地生态环境。在该组织的促进下，喀尔巴阡山脉七国于2006年签署了《喀尔巴阡山保护和可持续发展公约》（以下简称《喀尔巴阡山公约》）。
联合国环境规划署一直希望能将《喀尔巴阡山公约》的经验在全球运用，帮助包括兴都库什－喀喇昆仑－喜马拉雅等在内的青藏高原地区建立同样的法律框架。遗憾的是，迄今为止，这一国际公约尚无踪迹可循。
《青藏高原生态保护法》展现负责任大国担当
青藏高原是世界上平均海拔最高的高原，总面积约300万km2 ，其中，中国境内面积约260万km2 ，周边有印度、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国、锡金、不丹、缅甸、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。目前，尚未发现除中国以外的国家有青藏高原生态保护的专门立法。从立法上看，《青藏高原生态保护法》填补了这一地区专门立法的空白。从自然地理位置上看，青藏高原大部分在中国西南部境内，且是多条国际河流的发源地，也是青藏高原冻土和生物种群最为集中的部分。《青藏高原生态保护法》的制定和实施，将对这一特殊地理空间的生态保护产生积极影响，为世界上最具特殊意义的生态系统保护提供法治基础。
青藏高原是世界上最年轻的高原，因喜马拉雅运动而形成，高山大川密布，地势险峻多变，是东亚、东南亚和南亚许多大河流的发源地，其中长江、黄河、怒江（萨尔温江）、澜沧江（湄公河）、雅鲁藏布江（布拉马普特拉河）、恒河、印度河、阿姆河、锡尔河、伊洛瓦底江和塔里木河的源头都在中国境内。青藏高原湖泊密布，处于中国境内的部分共有大小湖泊1500多个（纳木错、色林错等湖泊分布在中国境内），其中面积1km2以上的湖泊有1236个，湖泊水体总面积达70304.5万km2 ，约占全国湖泊总面积的57.6%，湖泊水资源储量占全国70%以上。
青藏高原地势高峻，夏季的青藏高原像一个深入大气层中的巨大火炉，随着高原上的空气受热上升，吸引着印度洋上的西南暖湿气流、南海的越赤道暖湿季风气流和西北太平洋上的东南暖湿季风气流，形成雨带和高原以东区域的夏季风气候，对全球气候也有巨大影响。目前，青藏高原的气温升高明显，冰川持续融化，短期内会加大水源供应，长期则会对这一地区的发展带来巨大影响，甚至导致冰川消失。2018年我国西藏米林县发生的冰崩堵江事件，2021年印度北部北阿肯德邦冰川断裂事件，都与气候变化相关。
青藏高原生态系统主要包括草地、湿地、荒漠及森林4种类型。中国境内青藏高原草地面积为132.1万km2 ，约占全国草地面积的32%；湿地面积为1789.81万hm2，占全国湿地面积的33.39%；原荒漠生态系统主要分布于青藏高原的最西部与西北部高海拔地区，具有高寒和干旱的生态环境；森林生态系统所处纬度较低，森林类型多样、树种繁多，但覆盖率低且分布不均匀。在已列出的中国濒危及受威胁的1009种高等植物中，青藏高原有170种以上；国家一级保护动物的全国占比为36.7%，国家二级保护动物的全国占比为46%；青藏高原有28种有蹄类动物, 其中10种是青藏高原特有种，青藏高原拥有的有蹄类动物种数占中国有蹄类动物总数的42%，特有种比例高达36%。青藏高原有蹄类动物生存受威胁比例高，其中71%为受威胁物种, 54%被列入濒危野生动植物种国际贸易公约(CITES)附录Ⅰ或附录Ⅱ。
目前，青藏高原生态环境面临的草地退化、冰川退化、生物多样性丧失、极端气候增多等气候风险及引发的次生灾害风险等受到国际社会的高度关注，但由于种种原因，推进国际公约谈判十分困难。中国率先制定《青藏高原生态保护法》，以国内立法形式对青藏高原进行整体保护、协同保护、特殊保护，展现了“共建人类命运共同体”的大国担当，以负责任的态度引领全球生态环境治理。这一法律的实施，将对维持青藏高原的生态平衡、维护其全球生态服务功能发挥积极作用，也将对应对全球气候变化、保护全球生物多样性产生重要影响。
准确理解《青藏高原生态保护法》的国际领先地位
从全球范围看，在联合国“山地伙伴”组织的推动下，中欧和东欧国家、中亚国家发起了保护欧洲和中亚山地的倡议，并呼吁专门进行山地立法。目前，意大利、法国、德国、奥地利、罗马尼亚、乌克兰、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯、韩国等国家都制定有山地保护的相关法律，这些法律明显受到《阿尔卑斯山公约》《喀尔巴阡山公约》《独立国家联合体山地保护和开发示范法》（以下简称《独联体公约》）的影响，其立法理念与制度设计均有一定欠缺。我国《青藏高原生态保护法》将青藏高原作为特殊地域空间，聚焦青藏高原生态保护面临的主要问题，强化生态安全布局、优化生态保护修复、提升生态风险防控、加强保障与监督、落实法律责任，充分体现了我国对青藏高原生态环境进行系统保护、整体保护、协同保护的特殊要求；尤其是建立的保护体制、监管制度、系统保护的措施，比现有的国际公约以及相关国家立法更加先进，是贯彻落实习近平生态文明思想，共谋全球生态文明、构建地球生命共同体的具体体现，具有引领全球环境治理的重要作用。
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责任编辑：杨松