合理性主义在行政允诺案件裁判中的适用

   赖艳芳

 

【摘 要】 行政允诺作为一种新型行政管理方式，在当前审判实践中因缺乏实体法律规定和科学救济制度安排，使得行政相对人合法权益存在被损害可能性，以及行政主体肆意行使自由裁量权导致权力腐败、政府信用遭破坏等一系列问题。本文试图以瑕疵行政允诺案件审判对司法公信力的影响作为切入点，分析当前行政允诺案件审判的困境。一方面，当司法权过度制约行政权时，行政管理的自主性、灵活性和创新性将受到制约。另一方面，当司法权过度尊重行政权时，会出现司法勾结行政之嫌，从而破坏司法的公信力。因此，建议衡平司法权对行政权的尊重与约束，引入合理性主义的价值理念。通过明确引入合理性主义应遵循原则、科学适用的评判标准，分析适用的必要性和可行性，进一步确立合理性主义的具体适用方法，并就合理性主义被滥用问题提出制衡措施，以期解决当前行政允诺案件司法审判实践的困境。

【关键词】 行政允诺；审判 ；合理性；适用

 

法律不止于惩恶，更应是对行为作出评判，提供一种为或不为的行为导向。行政允诺是一种新型行政管理方式，具有非强制性、协商性、激励性、引导性等特征，能有效促进行政相对人积极主动、自由灵活地参与行政活动，是行政民主、高效、接纳的进步体现。然而，新事物与法律的碰撞，会不可避免的突出法律的滞后性，行政允诺案件审判也不例外。在当前对行政允诺案件审判缺乏实体法律规定的前提下，我们应思考：司法应如何体现在行政管理领域中推行法治的谋略，如何在特定案件类型中结合公信力建设展示司法能动性。

行政允诺作为一种新型的行政管理手段，逐渐活跃于行政社会管理范围中，但学界对行政允诺的定义及特点分析仍处于探讨阶段，要对行政允诺案件进行科学审判，就必须先合理界定行政允诺行为的概念、类型及特点。

综合国内外不同学者观点基础上，笔者认为，行政允诺是指行政主体以实现特定的行政管理目的为动机，向不特定的社会公众发出的以政府行政服务、社会公众资源或公共积累作为支付条件的单方邀约。如行政性鼓励或奖励、政府采购的招标邀约、土地矿产资源的招拍挂等。以是否附带条件为标准，可分为条件性允诺和非条件性允诺。条件性允诺是指在相对人履行特定行为后才兑现具体授意承诺的意思表示行为。非条件性允诺则无需相对人积极行为，仅由行政主体单方作出自我约束义务的意思表示行为。(1)从法律效果来说，无条件允诺不会产生实质上的权利义务关系，主要是起到道德层面的诺言作用。以行政允诺的实体内容为标准，可分为财产型允诺和身份型允诺。以行政允诺是否具备法律依据为标准，可分为授权性允诺和裁量性允诺。如《政府采购法》明文规定政府采购货物或者服务应当采用公开招标方式进行，这种允诺属于法律授权的允诺。而招商引资的行政允诺、悬赏通告等则属于行政主体自行根据管理需要提出的允诺，法律并没有相关规定。以形式或程序要件为标准，可分为正当性允诺和瑕疵行政允诺。本文主要围绕缺乏法律实体和程序规定的行政允诺行为，即裁量性允诺进行论述。

古代汉语中，“允”有诚信之意。《吕氏春秋·贵信》：“允哉允哉！以言非信则百事不满也”。而“诺”则有应允之意。单就允诺二字，便饱含诚实信用的道德精髓，被认为是社会交往润滑剂，促进和谐的催化剂。从封建官府的安民告示、悬赏通缉到民国政府种种保证，到现代政府的采购招标、自然资源招拍挂等邀约行为及其他种种承诺，允诺在行政管理方面的运用并非鲜有。随着行政管理日益人性化、规范化、法治化，允诺作为柔性管理手段，被移植到行政管理领域是现代市场经济和行政服务发展的结果，可以说，是道德层面的承诺衍生出行政管理层面的允诺行为，是道德范畴的承诺在行政管理领域的延伸和发展。允诺本是私法范畴，演变为行政法范畴则极大改变了世界各国行政执法的手段、观念和模式。(2)2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》出台，行政允诺被确定为行政诉讼案由之一，在正式成为法定案由的同时，也意味着行政允诺被定性为具体行政行为，有关行政允诺的司法救济由此拉开序幕，由道德约束向法律规制的升华得以实现。

1.行政允诺具有单向约束力。行政主体无需与行政相对人协商一致即可作出一定服务、作为或不作为的承诺，属于意思表示单一性，可用于区别行政合同行政行为。意思表示单一性就决定了相对人实施行为具有非法定义务性和非法责性。相对人对允诺义务可以自由选择实施或不实施，对选择后果也不会追究法律责任。这是行政允诺的重要特点之一，也是行政允诺在行政管理领域尊重民主参与的重要体现。此外，即便行政主体意思表示是单一性的，其仍应具有法律约束力。根据诚实信用原则，行政主体对自己设定的特定义务应当履行。行政允诺应当是真实、确定的，一旦行政主体作出某种允诺，就会对社会公众的权益产生影响，就必须对违反允诺义务承担相应责任，同时，约定义务强制力也是控制行政权之必须。