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赵正群：中國政府信息公開的新進展（2012
赵正群：中國政府信息公開的新進展（2012—2014）
2014年07月14日 13:24:00 来源：中国新闻监督研究中心
中国政府信息公开的新进展（2012—2014）
——以国务院办公厅公开发佈的系列文件为线索
2014 年5 月1 日，是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施六周年。作为《条例》）指定的政府信息公开工作主管部门，国务院办公厅於2014 年4 月1 日在中央政府网站发佈了《2014年政府信息公开工作要点》（以下简称《要点》）。对2014 年的政府信息公开工作做出了专门部署。这是继2012 年4 月发佈《2012 年政府信息公开重点工作安排》，2013 年7 月发佈《当前政府信息公开重点工作安排》（以下简称2012 年《重点》和2013 年《重点》）之后，连续第三年，以国办发文件的形式，就本年度的政府信息公开工作做出专门部署，展示出中国政府信息公开工作，一直在稳步推进，不断开拓创新。鉴於在同属国办发政府信息公开工作系列文件的《关於进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》中，已提出对重要文件要「建立专家解读机制」和「沟通协调机制」的要求，本文拟对上述三份逐年发佈的《要点》和《重点》文件给予若干必要的学理解说，以助其释放出更多的正能量，在促进政府信息公开实践和制度建设不断发展的同时，亦助推国家现代化治理体系的完善和治理能力的提升。
一、三份《重点》和《要点》文件创新了主管部门指导监督政府信息公开工作方式，丰富发展了中国政府信息公开制度规范
回顾自2007 年4 月国务院「经过5 年多的艰苦努力」制定了《条例》以来，国办已经通过发佈一系列指导文件的方式，履行了其作为「全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作」职责。如，在《条例》制定之初，就以国办发〔2007〕54 号文件，於2007 年8月发出了《国务院办公厅关於做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉準备工作的通知》，就各级行政机关应如何作好施行《条例》的準备工作提供了指导。然后，於《条例》即将开始施行的2008 年4月30 日，发出了《国务院办公厅关於施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，对《条例》的实施工作做出了具体部署。在2010 年1 月又发出了《国务院办公厅关於做好政府信息依申请公开工作的意见》，就做好政府信息依申请公开工作进行了专门督导。接下来，又於2011 年6 月与中共中央办公厅联合印发了《关於深化政务公开加强政务服务的意见》的通知；同年9 月又以国办函〔2011〕99 号文件转发了《全国政务公开领导小组关於开展依託电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》。上述文件均对《条例》的贯彻实施发挥了积极作用。
但直到2012 年至2014 年才逐步形成了以逐年发佈当年政府信息公开「工作重点」或「要点」文件，来指导监督全国政府信息公开工作的新方式。这一正在形成的新「惯例」具有如下一些优点。其一，有利於主管部门对政府信息公开工作督导的定期化和规范化。便於主管部门和各级行政机关根据党和国家的中心工作逐年部署、检查、总结政府信息公开工作，及时发扬成绩，发现并纠正存在的问题，实现政府信息公开工作常抓常新。其二，可与各级行政机关每年均需依《条例》规定提交并在互联网上公佈的，全面总结报告本机关政府信息公开工作情况的年度报告形成相应的对应和互动，有利於克服目前已经在一些政府信息公开年度报告中出现的「千部一腔，千人一面」的形式僵化，内容抽象空洞，或者相互抄袭和「自我抄袭」现象。有利於通过提高年度报告水平，来提高整个政府信息公开工作和制度建设的质量。其三，主管部门在2012 和2013 年，连续二年发佈政府信息公开公开《重点》文件之后，在2014《要点》中进一步要求，「2014 年年底前，各地区、各部门要向国务院办公厅报送信息公开工作要点落实情况报告，国务院办公厅将适时对落实情况开展督查，通报结果」，丰富拓展了《条例》第三十二条规定的政府信息公开工作年度报告的内涵，丰富充实了《条例》第二十九条规定的「各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议」的资料和内容；有利於继续拓宽公眾参与和监督的途径。其四，在连续三年发佈的三份政府信息公开「工作重点」或「要点」文件中，除2012 年文件係於当年4 月成文，5 月公开发佈之外，2013 年《重点》和2014 年《要点》两文件，均专门註明「本文件公开发佈」。而在此前后发佈的《国务院办公厅关於进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》；《国务院批转全国打击侵犯知识產权和制售假冒伪劣商品工作领导小组〈关於依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识產权行政处罚案件信息的意见（试行）》〉的通知》等有关政府信息公开并同时兼有加强行政执法和市场监管作用的文件也採取了「本文件公开发佈」的方式，实现了指导政府信息公开文件和部分有关加强行政执法和市场监管文件直接与公眾「面对面」，结束了「政府信息公开文件，不够公开」的现象，成为政府信息公开工作和制度建设中的新亮点。这无疑是在贯彻实施《条例》，加速政府信息公开制度建设中產生的又一项制度创新，展示出政府主动、全面推进政府信息公开，加速推进法治政府和诚信政府建设的诚意和真心，有利於取信於民。
二、三份《重点》和《要点》文件，逐年扩大了主动公开范围，实现了从重点公开到全面公开的跨越
回顾自2007 年《条例》制定以来的政府信息公开工作，不难发现，主管部门对政府信息公开工作的指导呈现出从比较谨慎的一般指导到重点指导，再到推进全面公开的「三步曲」。首先，从2007 至2010年国办发佈的三份指导文件看，主要体现对政府信息公开工作的比较谨慎的一般指导。如其中《国务院办公厅关於做好政府信息依申请公开工作的意见》还被有关司法裁判认为，「《国务院办公厅关於做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，缩小了《条例》规定的信息公开的范围，与《条例》相抵触，则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据，而应当适用《条例》的规定」。
但在2012 年和2013 年两份《重点》文件中，不仅文件名称的主题词均为，当年的「政府信息公开重点工作安排」，两文件也分别由「一、大力推进重点领域信息公开部分；二、努力提高公开实效」和「一、推进重点领域信息公开；二、推进制度建设，提高工作质量与实效」两部分构成。如，2013 年《重点》在「大力推进重点领域信息公开部分」共安排了推进行政审批信息公开；推进财政预算决算和「三公」经费公开；推进保障性住房信息公开；推进食品药品安全信息公开；推进环境保护信息公开；推进安全生產信息公开；推进价格和收费信息公开；推进征地拆迁信息公开；推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开等九个重点领域的信息公开。较2012 年在「推进重点领域信息公开」部分安排的八个重点领域信息公开，增加了推进行政审批信息公开一项；并把「推进食品安全信息公开」增添为「推进食品药品安全信息公开」；把推进招投标信息公开，更换为推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开。这表明我国2012年和2013 年的政府信息公开工作主要处於重点公开阶段。强调「重点领域信息公开」和「大力推进重点领域信息公开」，不仅是2012 和2013 年这两年国办发政府信息公开年度安排的重点，而且也是贯彻实施《条例》的基本要求。认真研读《条例》第十条对县级以上各级人民政府及其部门规定的应当重点公开的十一项政府信息；第十一条对设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门规定的应当重点公开的四项政府信息；第十二条对乡（镇）人民政府规定的应当重点公开的八项政府信息之规定，我们不难发现，在做好《条例》第九条规定的一般政府信息公开工作基础上，由各级行政机关分别做好《条例》规定的相应重点公开工作，正是贯彻实施《条例》的核心规范之一。
而在2014 年《要点》文件中，我们则可以看到，无论在文件名称上，还是在体例上均没有继续使用「重点领域信息公开」一词。而是突出了「一、加强主动公开工作，全面贯彻落实《条例》；二、推进行政权力运行信息公开；三、继续推进财政资金信息公开；四、加强公共资源配置信息公开；五、加强公共服务信息公开；六、推动公共监管信息公开；七、认真做好依申请公开工作；八、加强制度建设和基础建设」，这一凸显全面推进政府信息公开工作的内容和体例。并在第一部分强调了「各地区、各部门要把政府信息主动公开工作做为推进依法行政的重要手段，不断扩大公开范围，细化公开内容。行政机关新获取和製作的政府信息，凡属於涉及公共利益、公眾权益、社会关切及需要社会广泛知晓的，都要依法、全面、準确、及时地做好公开工作。」在第二至第六部分中，则把应主动公开的政府信息范围重新整合设计成更有概括性和内容更具体的五个方面，并使其和第七部分「认真做好依申请公开工作」和第八部分「加强制度建设和基础建设」紧密呼应贯通，形成了从主动公开到依申请公开，从作好具体领域工作到加强制度建设和基础建设的全面推进中国政府信息公开工作的新格局，标誌中国政府信息公开制度建设已经从以往的重点领域公开推进到全面公开的新阶段。
三、2014 年《要点》文件的其他独特贡献
在充分肯定2014 年《要点》把中国政府信息公开工作从2012 和2013 年的「推进重点领域信息公开」和「大力推进重点领域信息公开」推进到全面公开新阶段的基础上，还应进一步指出，《要点》对我国政府信息公开制度建设还做出了其他一些具有独特性的贡献。
其一，新增了应予公开的具体信息。最令人瞩目的，当属在「推进行政权力运行信息公开」部分新规定的两项内容。一是「推进行政审批信息公开。公开国务院各部门行政审批事项清单，逐步建立地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，接受社会监督。」这体现了《要点》对本届国务院重点推进的行政审批改革在政府信息公开中的积极贯彻落实。同时也折射出政府信息公开制度建设对重大行政改革事项的有力支持。更令人鼓舞的，是国务院已经於2014 年3 月在中央政府网站上率先发佈了附有较完整说明的「国务院部门行政审批事项匯总清单」，一併匯总发佈了国务院所属六十个部门的行政审批事项清单，先於地方各级政府及其工作部门落实了《要点》的这一新增公开事项的要求，体现了「政府信息公开，国务院率先做起」。公开国务院各部门行政审批事项清单，逐步建立地方各级政府及其工作部门权力清单制度，体现了公权力的行使应遵循「没有法律授权，即为无权」的法治原理，对实现「把权力关进制度的笼子」的法治政府和法治国家建设目标具有重要意义。
另一项令人瞩目的新增内容是，「推进行政处罚信息公开，加大制售假冒伪劣商品和侵犯知识產权行政处罚案件信息公开力度」。《要点》部署的这一政府信息公开新增内容，源於2013 年11 月20 日国务院常务会议通过的《关於依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识產权行政处罚案件信息的意见》。国务院常务会议认为，公平竞争是发展市场经济的基本要求。依法对假冒、侵权行政处罚案件实行信息公开，接受人民群眾监督，是促进质量提升和產业升级、增强消费者信心、保护知识產权、鼓励创新创业的一剂「良方」。国务院常务会议要求，把假冒侵权行政处罚案件信息公开作为政府信息公开的重要内容。除涉及商业秘密和个人隐私外，适用一般程序查办的假冒侵权行政处罚案件信息应当主动公开。行政执法机关要在作出处罚决定或处罚决定变更之日起的规定时间内，依法公开案件信息，包括违法违规的主要事实、处罚种类、依据和结果等，做到公开透明，并及时回应社会关切。据此，国务院已经於2014 年2 月4 日以国发〔2014〕6 号文件批转了全国打击侵犯知识產权和制售假冒伪劣商品工作领导小组《关於依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识產权行政处罚案件信息的意见（试行）》的通知。把「加大制售假冒伪劣商品和侵犯知识產权行政处罚案件信息公开力度」写入《要点》，既是对国务院重要决策的贯彻落实，也是对今年政府信息公开内容的重要增添。同时，展现了政府信息公开不仅具有通常的保障公民合法权益，约束监控行政权力滥用的价值，而且，还具有保护公平竞争，维持市场经济秩序，促进国家治理体系和治理能力现代化的价值和功能。其二，重新规范了依申请公开行为。《要点》在七、认真做好依申请公开工作部分，针对目前比较突出的未妥善回应公眾申请信息公开问题，做出了六项比较规范完整的部署安排。依次是：（1）规范依申请公开办理工作，完善受理、审查、处理、答復以及保存备查等各个环节的流程，依法依规满足人民群眾的特殊信息需求。（2）提升依申请公开服务能力，畅通受理渠道，完善工作机制，提高工作效率，方便公眾申请。（3）改进完善申请办理方式，加强与申请人沟通，做好解疑释惑工作，引导公眾正确行使申请权和救济权。（4）对於经审核认定可以让社会广泛知晓的政府信息，在答復申请人的同时，应通过主动公开渠道予以公开，减少对同一政府信息的重復申请。（5）对涉及多个地方或部门的申请事项，要加强会商协调，依法依规妥善办理。（6）注意总结依申请公开工作经验和做法，不断完善本地区、本部门的信息公开制度。这是，主管部门继2010 年1 月发出《关於做好政府信息依申请公开工作的意见》之后，再次就依申请公开工作做出比较规范完整的专项指导。
其三，进一步强化了政府信息公开的制度建设和基础建设。作为全面推进政府信息公开工作的有机组成部分，《要点》八、加强制度建设和基础建设部分，比较完整地提出了应通过建立以下六项机制和制度来加强政府信息公开的制度建设和基础建设工作。具体包括：（1）建立经常性教育培训机制，发挥本地区、本部门信息公开工作主管部门的作用，加强信息公开培训，使信息公开培训范围覆盖各级行政机关及其工作人员。（2）严格落实信息公开属性源头认定机制，行政机关对製作形成或在履行职责中获取的政府信息，要依法依规明确公开属性，确定为依申请公开或不予公开的，应当说明理由。（3）加强信息公开保密审查制度建设，对公开的政府信息，要依法依规做好保密审查，涉及其他行政机关的，应与有关行政机关沟通确认，确保公开的政府信息準确一致，避免出现不实信息甚至「官谣」现象。（4）建立政府信息公开指南和公开目录更新完善机制，进一步优化公开指南，细化公开范围和目录，方便公眾查询和获取。（5）加强工作考核、社会评议、责任追究、举报调查处理等制度建设，建立健全信息公开监督保障机制。（6）强化机构和队伍建设，明确负责机构，加强力量配备，保障必要的工作经费。
其四，进一步扩展了政府信息公开年度报告制度的内容。眾所周知，《条例》第三十一条规定了各级行政机关应当在每年3 月31 日前公佈本行政机关的政府信息公开工作年度报告制度。这一在中国现时法律体系中的重要制度创新，已经在推进《条例》实施方面作出了突出贡献，并已获得了理论和实务界的普遍关注与认同。《要点》进一步发扬了《条例》这一独特的制度优势，在文件的最后部分，首先提出，「要针对涉及本地区、本部门的工作，制定分解细化方案和工作进度安排，结合实际制定本地区、本部门信息公开工作要点，并及时报国务院办公厅备案」的要求。如果说，这一要求在2012 和2013《重点》文件中已经基本出现过，那麼，《要点》在此基础上，进一步要求，「2014 年年底前，各地区、各部门要向国务院办公厅报送信息公开工作要点落实情况报告，国务院办公厅将适时对落实情况开展督查，通报结果」。则扩展了《条例》第三十一条规定的各级行政机关每年应提交和公佈的本机关的年度报告内容，进一步丰富和发展了政府信息公开年度报告制度。形成了对政府信息公开工作的新要求。
四、2012—2014 中国政府信息公开取得较大进展的原因
2012—2014 年中国政府信息公开工作和制度建设取得较大新进展，其原因，首先源於对政府信息公开工作的认识达到了前所未有的新水平。以《要点》为例。其开篇即指出「做好今年政府信息公开工作的总体要求是：紧紧围绕党和政府中心工作及公眾期盼，坚持把公开透明作为政府工作的基本制度，以保障人民群眾知情、参与和监督为目标」。一句「把公开透明作为政府工作的基本制度」，对政府信息公开在法治政府建设中做出了前所未有的新定位；一句「以保障人民群眾知情、参与和监督为目标」，对政府信息公开在建设法治国家中的价值功能做出了前所未有的新阐述和新概括。这不仅与2012 和2013两《重点》文件对政府信息公开工作重要性的表述不可同样而语，甚至还超越了《条例》本身对政府信息公开的法律或法规定位。因《条例》在其第一条，阐述立法目的时，也仅把「为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群眾生產、生活和经济社会活动的服务作用」作为立法目的，远没有把公开透明规定为政府工作的基本制度，更没有把「保障人民群眾知情、参与和监督权」作为《条例》的立法目的。这反映了主管部门对政府信息公开内含的民主法治价值与功能的认识达到了前所未有的新高度。《要点》对政府信息公开制度内含的民主法治价值与功能的这一新认识和新定位的重要的社会基础，无疑源於制定和发佈《要点》的新背景。《要点》开篇首句为，「2014 年是贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革的重要一年」。在全面系统阐述十八届三中全会精神的全面深化改革决定中（以下简称《决定》），包括著多项有关政务公开和政府信息公开制度建设的新决定。笔者整理统计至少有16 处之多，可谓已经规划出中国在最近一个时期，不限於政府信息公开，而是纵横中国全面建成小康社会诸多领域的公开透明制度建设的路线图。比如《决定》三、加快完善现代市场体系部分决定，建立公平开放透明的市场规则。完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。《决定》十、强化权力运行制约和监督体系部分决定，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。《决定》十二、形成科学有效的权力制约和协调机制部分决定，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。凡此等等，均可见十八届三中全会全面深化改革决定构成了「坚持把公开透明作为政府工作的基本制度，以保障人民群眾知情、参与和监督为目标」新论断的直接思想和政策渊源。同时，《决定》的这些重要规定也被落实为《要点》的具体内容。
当然，做好政府信息公开工作，也可谓「 一分部署，九分落实」，或「知易行难」与贵在实践。因为，只有各级行政机关与社会公眾积极践行，并形成良性互动的政府信息公开实践，才是推动政府信息公开制度持续发展和不断创新的根本动力源泉。
总之，连续三年逐年发佈的年度《重点》或《要点》文件，既让我们看到了中国积极推进政府信息公开的真心诚意，也客观地展示出政府信息公开范围和领域的逐年推进充实，展现出中国政府信息公开发展必经的渐进性和阶段性，同时，也折射出中国政府信息公开的正式立法条件似乎仍不够成熟。与其仓促立法，不如紥实逐项充实政府信息公开内容，规范信息公开方式和程序，使中国的政府信息公开立法水到渠成，更为符合中国政府信息公开法制发展的实际。[ 责任编辑： ]
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责任编辑：杨松