新十六字方针在讲到执法时提出的是“严格执法”（这个执法主要是指行政执法，以和司法相区别），这又提出了一个价值要求。法律实施过程中，执法承担着相当大的任务，而执法不严是法律实施中的主要问题。严格执法是关乎法律权威及其生命的大问题。我们这些年把眼光过于聚焦于司法，有人甚至提出我们现在面临着“立法中心主义向司法中心主义的转移”，我认为，这种观点既不符合实际，也不可能。首先，我们有没有立法中心主义？是没有的。我们有立法为先导，因为在制定法国家，首先要制定规则，有规则才能执法，才能司法，才能守法，所以规则先行即立法先导，但是不是立法中心？这是需要考证的。其次，说转移到司法为中心，有无可能？我国现有242部法律，80%是靠行政执法去实施的，所以怎么可能有司法中心主义呢？如果再加上公民守法，公民守法也是法律实施的非常重要的一个方面。从理论上讲，每一个公民都是一个守法主体。所以，从法律实施来看，从比例上来分析，行政执法和公民守法承担着非常重要的任务。如果提出司法中心主义，将法律实施这样一个复杂而繁重的任务全部都归结在司法上，对司法是不堪重负的，加大了原本就已经非常沉重的司法负担，对司法反而是不利的。司法是非常重要的，但从法律实施来讲，从科学的分析角度，司法是不告不理，无论刑事案件还是民事案件，司法的被动性是它的本质特性，因此，它承担的使命是有限的，它承担的任务量也是有限的。

　　 新十六字方针在讲到司法时提出的是“公正司法”。要求司法必须达到公正，而公正就是一个最鲜明的价值目标。关于司法目标到底是什么，这二十多年来最高人民法院一直在不断地根据形势的发展而做相应的调整和变化。2003年时提出的司法目标是“公正和高效”两大目标；后来司法权威面临着挑战，党的十六大、十七大，就提出了建立公正、高效、权威的社会主义司法体制，把权威又作为司法的一个目标。十八大继续延续了这样一个提法。它是由于每个历史阶段发展不同，社会情势不同，提出的目标也不同。但是不管再怎么变，公正一直是司法的最高追求。高效也好，权威也好，都要服从并最后归结到公正上去。所以公正司法其实就是对司法的一个价值要求。

　　 新十六字方针在讲到守法时提出的是“全民守法”。“全民守法”解决什么问题呢？我认为，“全民守法”这个提法解决了我们这些年一直在争论的谁来守法的问题。大家知道，这些年关于法是为谁制定的，法到底是治谁的，有很大的争论。有的学者说，法是治官的、不是治民的，这样的观点，表面上看，好像很具有“政治正确性”，很符合“群众路线”，但从法理上讲，这样的观点是不成立的，说得尖锐点，带有民粹主义倾向。法是一种普遍性规则，这个规则适用于哪个主体，哪个主体就要适用。不是说，法就只是治当官的。当然，对于当下中国一些官员贪腐蔓延这样一种现状，人们出于一种义愤，说法就是要治当官的，这只是一种情感表达，一种发泄，不是一种理性的、学理的、学术的观点。法律是一种普遍性规则，这种普遍性规则是不分当官与当民的，当然对于一些特别主体法如公务员法，或以后可能制定的反贪腐法、官员财产申报法等，适用于特定对象，是毋庸置疑的，但不能说法就是治谁的。这样的说法不符合法理学对法律性质和作用的一个基本判断。所以提出“全民守法”这个概念（这些年我一直在提“全社会”这个概念，接近于“全民”的概念），是指不论什么主体，只要是中华人民共和国的公民，都要守法。当然“全民守法”不单指全体公民，还包括法律拟制人，即除了自然人，还要包括法律拟制人，如政党尤其是执政党，国家公职人员，国家公权力机关，等等，守法主体是要作分类的。因此，“全民守法”这一概念的提出就把我们这些年很多争论的守法主体问题给解决了。

　　  

　　 发达的法治状态应是形式法治与实质法治的共存

　　 所以我认为，新十六字方针是法治文化的经典表达，它同原来的作为法律文化表达的法制建设十六字方针是有区别的。当然，原来的法制建设十六字方针即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”仍是重要的，十八大报告对它仍然做了强调。这又涉及法治文化和法律文化之间的关系，或者实质法治观和形式法治观的关系。原来的法制建设十六字方针虽然是一种形式法治观的表达，或者法律文化的表达，但它也是非常重要的，因为法治文化和法律文化之间是有一个内在的联系，没有法律文化，法治文化就是空的，正如同我近年反思过的，发达的法治状态应该是形式法治和实质法治的共存，而不是我们许多人认为的是由形式法治向实质法治的过度。“共存说”可以正确地诠释形式法治和实质法治两者的关系以及对于实现法治的意义，而“过度说”忽略了形式法治对于实现法治的重要性。（作者  刘作翔，系中国社会科学院法学研究所研究员。）