《反食品浪费法》：统筹推进制止餐饮浪费的制度建设

孙佑海

【摘要】十三届全国人大常委会第二十八次会议于2021年4月29日表决通过了《中华人民共和国反食品浪费法》（以下简称《反食品浪费法》），自公布之日起施行。从此，反食品浪费不再仅仅是倡导，有了正式生效的法律。本文论述了制定《反食品浪费法》的必要性和可行性以及重大意义，阐述了制定《反食品浪费法》的指导思想和原则，并对该法中的主要制度和措施作了学理解释，还对如何珍惜《反食品浪费法》的立法成果、全力推进该法的有效落实提出了建议。

【关键词】食品浪费；食物浪费；餐饮浪费；反食品浪费法

目录

一、食品浪费问题严重

二、反食品浪费专项立法意义重大

三、《反食品浪费法》的立法指导思想和原则

四、《反食品浪费法》的主要制度和措施

五、珍惜立法成果，全力推进《反食品浪费法》落实

一、食品浪费问题严重

党和国家高度重视厉行勤俭节约、反对铺张浪费。党的十八大以来，习近平总书记多次就制止餐饮浪费行为作出重要批示，要求“厉行节约、反对浪费”。[1]但是，受讲排场、爱面子等不良风气和习俗的影响，我国长期存在餐饮浪费现象，人民群众对此反映十分强烈。

餐饮浪费加剧了粮食资源的紧张局面。我国人均粮食占有量稳定在470千克以上，远高于国际公认的400千克粮食安全线，[2]然而我国粮食浪费的问题却十分严重，尤其是在食品利用环节的浪费现象更为突出。中国科学院课题组2013—2015年的研究成果显示，每年我国城市餐饮业在餐桌上造成的食物浪费为1700万～1800万吨(以熟食计)，相当于3000万～5000万人口一年的食物。[3]粮食安全涉及粮食生产、储存、流通和消费各环节。制止粮食浪费是其中最为重要的环节；也是我国提升粮食安全保障程度、实现经济和社会可持续发展的重点工作之一。

餐饮浪费加剧了环境污染和公共卫生风险。食物浪费必然产生巨量的餐厨垃圾，餐厨垃圾是固体废物污染的一个重要源头。餐厨垃圾主要包括餐厨垃圾固形物和废弃食用油脂等。餐厨垃圾固形物指的是食品经过食用以后残余的食品废料，多是一些高油、高脂、高蛋白质的有机垃圾，这些垃圾在温度较高的环境中容易变质，产生有毒物质，可能导致传染病的传播。对餐厨垃圾的收集、运输以及处理需要付出巨大的资金成本。如果对餐厨垃圾进行随意填埋处理或者将餐厨垃圾喂养牲畜，都会通过土壤污染或食物链最终危害人们的身体健康，加剧公共安全风险。

2020年8月，习近平总书记再次作出重要批示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。[1]针对餐饮浪费问题，一些全国人大代表、政协委员也多次提出议案或提案，呼吁依法制止餐饮浪费。习近平总书记的重要批示和人大代表、政协委员的议案和提案，表明了党中央和社会各界对制止餐饮浪费行为的高度重视和民意态度。贯彻落实习近平总书记重要批示精神和党中央决策部署，积极回应人大代表和政协委员的关切，制定《反食品浪费法》，是很有必要的，也是十分迫切的。

二、反食品浪费专项立法意义重大

抓紧制定《反食品浪费法》，依法制止餐饮浪费具有十分重大的战略意义。

有利于保障国家粮食安全

人口众多、土地资源相对不足，这是我国的基本国情。与此相联系，我国粮食供求长期处于紧平衡状态。粮食安全是国家安全的重要基础。保障粮食安全，应当两手抓，一手抓粮食生产，一手抓防止粮食浪费；应把防止粮食浪费与重视粮食生产放在同等重要的位置上。2020年全球暴发新冠肺炎疫情后，各国纷纷囤积粮食，全球粮食市场价格高企，粮食供不应求。严峻的形势更是给我国敲响了警钟，我国迫切需要通过立法制止粮食浪费行为，为粮食安全和国家安全提供有力的法律保障。

有利于践行社会主义核心价值观

当前，全国上下都在认真学习贯彻社会主义核心价值观，其中关于“文明”的要求，是社会主义核心价值观的重要内容。笔者认为，文明包括生态文明，保护环境、节约资源是题中应有之义。而且，珍惜粮食、勤俭节约是中华民族的传统美德。“锄禾日当午，汗滴禾下土，谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”，早已成为我们的祖先教育后代节约粮食的千古佳话。制定《反食品浪费法》，把体现社会主义核心价值观和中华民族传统美德的需要转化为法律规范，有利于以法治的力量引领形成正确的价值观，在全社会树立文明新风尚。

有利于保护环境、节约资源

保护环境和节约资源是我国长期实行的基本国策。党的十九大报告指出，要推进资源全面节约和循环利用，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。[4]餐饮浪费不仅是粮食本身的浪费，也意味着相应投入的土地资源、水资源和能源的巨大消耗。制定《反食品浪费法》，倡导文明、绿色的消费理念，建立各项有利于节约粮食的法律制度，推进各项反食品浪费的规范和措施，对于加快资源节约型和环境友好型社会建设，促进生态文明建设，实现人与自然的和谐共生，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。

有利于健全完善有关制止餐饮浪费行为的长效机制

制定《反食品浪费法》，将历年来我国在实践中形成的行之有效的厉行节约、反对浪费的有关政策上升为法律规定，明确各项制止食品浪费行为的法律依据，发挥法律的引领和规范作用，明确各相关主体的责任，建立长效的工作机制，可以为全社会确立餐饮消费和日常食品消费的基本行为准则。

有利于立法工作的科学开展

在本次专项立法中，如何处理好反食品浪费专项立法与“粮食安全保障法”立法之间的关系，成为关注的热点问题之一。虽然制定“粮食安全保障法”也列入十三届全国人大常委会的立法计划，但是“粮食安全保障法”所调整的范围较广，受到各利益相关方的牵扯，还需要继续协调，故一时难以出台。因此，先制定《反食品浪费法》，在时机成熟后再出台完整的“粮食安全保障法”，就不失为一个正确的立法策略。“先易后难”“成熟一个、出台一个”，已经成为我国立法工作的一个重要成功经验。此项反食品浪费立法，集中力量，聚焦餐饮浪费问题，解决人民群众极为关心的民生问题。其“切口”虽小，但牵一发而动全身，全社会对其高度评价。从立法技术方面看，这是一次丰富立法形式、探索“小快灵”立法方法的成功实践，也是推动立法走向现代化和科学化，健全丰富全国人大常委会立法机制的重大创新，为新时代的相关立法积累了必要的立法经验。

三、《反食品浪费法》的立法指导思想和原则

制定《反食品浪费法》，应当以正确的立法指导思想为指引，即以习近平总书记关于制止餐饮浪费行为重要指示以及党和国家一以贯之推进的厉行节约、反对浪费的重要精神为指导，统筹推进制止餐饮浪费的制度建设。

统筹推进制止餐饮浪费的制度建设，是《反食品浪费法》的一个鲜明特色。反食品浪费工作看似简单，但实际上涉及社会生活的方方面面，十分复杂，必须坚持系统观念统筹谋划与推进。在立法工作中，要坚持系统观念，加强利益相关方之间的关联性、系统性、可行性研究，做到统筹考虑、全面论证、科学决策，注重各方面的相互促进、良性互动，形成推进反食品浪费工作的合力。

全国人大常委会推进反食品浪费专项立法，坚持统筹推进制止餐饮浪费的制度建设，其最基本的做法就是加强顶层设计和整体谋划。这里所称的顶层设计，就是强调制度设计要突出保障国家粮食安全的整体战略。在这个整体战略之中，全国人大常委会把所有涉及食品浪费的主体全部纳入《反食品浪费法》的制度设计中来，从而做好统筹协调，实现法律制度系统的最优化。《反食品浪费法》中的各项制度和措施，都是服务于和服从于保障国家粮食安全这个总体战略的，都是这个整体战略中不可缺少的一个环节和一个组成部分。

全国人大常委会在以上立法指导思想的指引下，为统筹推进制止餐饮浪费的制度建设，在反食品浪费立法工作中坚持了以下原则:

一是通过立法培育和践行社会主义核心价值观，传承和发展中华民族的优良传统，为在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围，维护国家粮食安全提供有力的法治保障。这个立法原则，集中体现了中华民族传统美德的历史传承性和中国共产党全力倡导的社会主义核心价值观。简单来说，核心价值观就是某一社会群体判断社会事务时依据的是非标准和遵循的行为准则。制定《反食品浪费法》，将厉行节约、反对浪费的文明要求纳入法治轨道，发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建的引领作用，有利于将勤俭节约的优良传统转化为人们的情感认同和行为习惯。

二是准确把握立法定位，突出重点，针对实践中群众反映强烈的突出问题，聚焦食品消费，在销售环节反浪费、促节约、严管控，处理好与正在起草中的“粮食安全保障法”和其他有关法律的关系。反食品浪费的专项立法并不是要取代“粮食安全保障法”以及其他相关法律的制定，而是集中力量解决当前存在的食品大量浪费的突出问题，及时回应人民群众的热切期盼。在《反食品浪费法》出台之后，我们要进一步集中力量，抓紧“粮食安全保障法”的起草工作，推进这部具有重大战略意义的法律早日出台。

三是规范与引导并重，着眼建立反食品浪费长效机制，加强对食品浪费行为的监督，坚持法治与德治相统一、相促进，增强公众反食品浪费意识。所谓长效机制，一般是指能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。机制是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度。机制的建立有两个基本条件，一是要有规范、稳定、配套的制度体系，二是要有推动制度正常运行的动力源，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体。机制与制度之间有联系，也有区别。制度是机制的外在表现。制度服从于机制，机制是最具有根本性的、处于动态的制度体系。从建立长效机制的要求来看，这次专项立法中建立的各项反食品浪费的制度措施，都是建立反食品浪费长效机制的组成部分。而且，这些制度措施绝不仅仅是纸面上的，而是包括加强对食品浪费行为的监督，积极倡导文明、健康、科学的饮食文化，坚持法治与德治的有机统一，增强全社会的反食品浪费意识，形成反食品浪费的动态的制度体系。全国人大常委会坚持以上正确的立法指导思想和立法原则，确保了反食品浪费立法如期完成任务，向全国人民交出了一份满意的答卷。

四、《反食品浪费法》的主要制度和措施

《反食品浪费法》共三十二条，分别对该法中的相关定义、反食品浪费的原则、人民政府及其有关部门的义务、其他相关主体的义务、政府的监管措施、各类主体应当承担的法律责任等作了规定。本法不设专章和节，而是一气呵成，将反食品浪费的各项法律制度和措施完整地规定下来。

关于食品、食品浪费的定义

明确法律定义是科学立法的前提。如果概念不清，就会出现政府监管、行政执法和司法适用中的混乱局面，进而影响法律的实施效果。为了明确本法的适用范围，首先应当对本法的相关用语作出界定。其中最为需要的，就是对“食品”这个概念作出清晰的定义。经过反复推敲，《反食品浪费法》第二条对“食品”的定义作出规定:“本法所称食品，是指《中华人民共和国食品安全法》规定的食品，包括各种供人食用或者饮用的食物。”

在本项立法中，是采用“食品”的概念，还是采用“食物”的概念，在起草和审议阶段是一个争议热点。

食品和食物的共同点是，食品和食物都具有可食用性，具有一定的功能和价值。二者的区别主要有以下几个方面。一是范围不同。食物包含食品，食物的范畴比较大，食品的范畴相对小。食品是流通于市场，并受法律监管的食物[13]。食品一般要经过产品化和商品化的过程。

食物主要来源于自然界可以直接或者间接食用的自然资源[14]。食品作为可以食用的商品，流通于市场，通常带有一定的包装，而食物可以不经过商品转化的过程。我们经常会看到有“食品公司”的企业名称，是指商品化的产品，但是见不到“食物公司”的企业名称。二是食用的对象有一定区别。食品主要供人食用。动物吃的东西一般称为食物。人类食用的对象，既包括食品也包括食物。三是对应的社会需求不同。与食品对应的需求主要是人类社会的食品安全以及食品质量。国家重点关注食品安全，保障人民的身体健康和生命安全。与食物对应的需求更加宽泛，既包括人类社会的需要，也包括与人类社会相关的动物和植物等生物对延续生命、保障安全的需求。

有关法律和文件对食品和食物的界限有若干规定。《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定:“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”我国《GB/T15091—1994食品工业基本术语》规定，“食品(food)，是指可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。”以上规定，对《反食品浪费法》明确食品和食物之间的关系，起到了标尺的作用。《反食品浪费法》关于食品这个概念的定义，虽然没有直接使用食物的字样，但是在本法的第二条，将食品的定义，明确为《中华人民共和国食品安全法》规定的食品，之后还增加了一句表述，即“包括各种供人食用或者饮用的食物”。这就说明，本法的名称之所以定义为《反食品浪费法》，主要是照顾到与《中华人民共和国食品安全法》的衔接。但为了与实际需要相适应，《反食品浪费法》在第二条描述食品的定义时，明确了本法所称的食品包括各种供人食用或者饮用的食物。这样规定，使得本法的适用范围限定在供人食用和饮用的食物，而不包括动物和其他生物所需要的食物。

同时，本法第二条还规定了食品浪费的定义，即“食品浪费，是指对可安全食用或者饮用的食品未能按照其功能目的合理利用，包括废弃、因不合理利用导致食品数量减少或者质量下降等。”而本法草案在首次提请全国人大常委会审议时规定的食品浪费的定义是，“本法所称食品浪费，是指对可安全食用或者饮用的食品未能按照其功能目的利用”。通过对两者进行比较可以看出，草案关于食品浪费的定义比较笼统，而正式通过的法律条文表述更加具体且准确，有利于引导消费者理性消费，符合节约资源、反对浪费的立法目的。

关于反食品浪费的原则和要求

所谓法律原则，一般是指集中反映法律的一定内容的法律活动的指导原理和准则。法律所确认的一定社会生活和国家活动的规律性要求，往往贯穿于具体法律规范之中。法律原则较之法律规范，更直接地反映出法的内容、法的本质以及社会生活的趋势、要求和规律性。法律原则在法的体系结构中居于十分重要的地位，对于立法和执法均发挥指导作用。《反食品浪费法》的一个重要原则，就是“国家厉行节约、反对浪费”。这个原则属于法律的基本原则的层次。

《反食品浪费法》将厉行节约、反对浪费作为本法的基本原则，有明确的宪法依据。《中华人民共和国宪法》第一章总则第十四条第二款规定，“国家厉行节约，反对浪费。”《反食品浪费法》明确将厉行节约、反对浪费作为本法的基本原则，是对宪法的尊崇，表达了立法机关严格遵守宪法的政治态度和宪法意识。

《反食品浪费法》还注意到与《中华人民共和国预算法》等有关法律和文件的衔接。《中华人民共和国预算法》第十三条规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”中共中央、国务院2013年公布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二十一条第一款明确规定，“党政机关应当严格执行国内公务接待标准，实行接待费支出总额控制制度。”《反食品浪费法》实现了与上述法律和党内法规的有机衔接，形成了本专项立法与国家有关法律和党内法规共同推进反食品浪费工作的合力。

《反食品浪费法》关于厉行节约、反对食品浪费的具体规定，是对党和国家厉行节约、反对浪费这一治国基本原则的具体化，为各级党政机关和社会组织做好反食品浪费的相关工作，提供了明确的法律依据和行为规范。

关于政府及其部门职责

明确各级人民政府及其有关部门反食品浪费的义务，是《反食品浪费法》得以顺利贯彻实施的前提。为此，本法在政府及其部门职责方面做了重要规定。一是明确各级政府加强对反食品浪费工作的领导，建立健全反食品浪费工作机制，加强监督管理，确定反食品浪费的目标任务。二是规定县级以上地方政府每年需要向社会公布反食品浪费工作情况。三是重点明确国务院有关部门反食品浪费的工作职责。尤其是在反食品浪费工作的牵头部门和有关执法主体方面，明确国务院发展改革部门应当加强对全国反食品浪费工作的组织协调。对于餐饮服务经营者的有关违法行为，规定由县级以上地方人民政府市场监督管理部门或者县级以上地方人民政府指定的部门实施处罚。

关于各类主体的义务

法律主体是指活跃在法律之中，享有权利、负有义务和承担责任的人。在实际工作和生活中，从事法律行为的主体在生活中又是各具独特性的个人，他们的需求不同、能力不一，在个性、偏好上更是存在着种种的差异。因此，法律的重要功能之一，就是对各类主体的行为，进行明确地规范。法律在一定意义上，就是调整人们行为的具有国家强制力的规范。在《反食品浪费法》中，有关的国家机关、人民团体、企业事业单位、公民个人都是法律主体，既然是法律主体，就应当遵守国家规定的反食品浪费的行为规范，履行相应的义务，并依法承担相应的法律责任。

本法坚持约束与倡导相结合，约束公务用餐，规范餐饮服务提供者和餐饮外卖平台的餐饮服务行为，加强单位食堂、学校食堂、校外供餐单位管理，明确旅游经营者、食品经营者责任，倡导个人和家庭形成科学健康、物尽其用、防止浪费的良好习惯和生活方式。

在规定各类主体的义务时，本法将党政机关、人民团体、国有企业事业单位置于特殊重要的位置。本法第六条规定:机关、人民团体、国有企业事业单位应当按照国家有关规定，细化完善公务接待、会议、培训等公务活动用餐规范，加强管理，带头厉行节约，反对浪费。公务活动需要安排用餐的，组织单位应当根据实际情况，节俭安排用餐数量、形式，不得超过规定的标准。

《反食品浪费法》还将餐饮服务经营者的经营行为作为规范的重点。本法第七条明确规定:要建立健全食品采购、储存、加工管理制度，加强服务人员职业培训，将珍惜粮食、反对浪费纳入培训内容；主动对消费者进行防止食品浪费提示提醒，在醒目位置张贴或者摆放反食品浪费标识，或者由服务人员提示说明，引导消费者按需适量点餐；餐饮服务经营者不得诱导、误导消费者超量点餐等。这些规定，对餐饮服务企业的行为，进行了科学的规范，对浪费食品的行为是一个有力的约束。

针对当前餐饮外卖平台日益成为人们食品消费的主力渠道的实际，为了督促其加大反食品浪费的力度，本法第十条明确要求，餐饮外卖平台应当以显著方式提示消费者适量点餐。餐饮服务经营者通过餐饮外卖平台提供服务的，应当在平台页面上向消费者提供食品分量、规格或者建议消费人数等信息。各类餐饮外卖平台的经营者，应当按照《反食品浪费法》的要求，切实抓好反食品浪费工作，以适应新形势下的法律新要求。

实行社会共治

社会共治是食品安全治理中的一个新原则、新理念。所谓社会共治，就是食品安全治理不能仅仅依靠政府及其监管部门，还应当调动社会各方面的积极性，使各类主体有序参与食品安全治理工作，从而形成治理合力。现行《中华人民共和国食品安全法》在总则中明确食品安全工作实行社会共治的原则，成为重要的法律制度创新。

《反食品浪费法》参考《中华人民共和国食品安全法》中的社会共治原则，明确提出构建政府领导、部门协作、行业引导、媒体监督、公众参与的反食品浪费社会共治机制。建立社会共治机制是本法的一个亮点。依法建立反食品浪费的社会共治机制，发动社会的力量共同开展反食品浪费工作，必将对我国依法推进反食品浪费工作产生积极而深远的影响。

完善约束加强监管

法律是约束人们行为的最高位阶的规范。依法规定各类约束措施，并加强监管，是法律得以落实的根本保障。《反食品浪费法》在完善约束、加强监管方面作了极大的努力。一是明确国家实行有利于防止食品浪费的税收政策；二是明确各级人民政府及其有关部门建立反食品浪费监督检查机制；三是明确任何单位和个人发现食品生产经营者有食品浪费行为的，有权向有关主管部门和机关举报；四是规定县级以上人民政府采取措施，对防止食品浪费的科学研究、技术开发等活动予以支持；五是规定未主动进行防止食品浪费提示提醒，制作、发布、传播宣扬暴饮暴食等浪费食品的节目或者音(视)频信息等行为为违法行为，应当承担相应的法律责任。本法规定以上制度措施，有利于形成反食品浪费行为的有效约束机制，有利于推进反食品浪费工作的有效开展。

五、珍惜立法成果，全力推进《反食品浪费法》落实

全国人大常委会为科学制定《反食品浪费法》，作出了极大的努力。全国人大常委会党组高度重视制止餐饮浪费行为立法工作。[1]全国人大常委会法制工作委员会第一时间成立立法工作专班，积极开展研究起草工作:系统梳理党中央发布的相关文件、政策和我国现行法律、法规、规章、规范性文件以及联合国、欧盟、法国、意大利、日本、英国等有关法律、规定和文件；广泛听取社会各界的意见建议，并赴中国政法大学进行调研；形成草案征求意见稿后，印发各省(区、市)和中央有关部门等征求意见；加强与中央有关部门、地方人大沟通协调，对立法的主要问题深入研究论证，听取意见。在上述工作的基础上，经反复研究修改，形成了《中华人民共和国反食品浪费法(草案)》。经过全国人大常委会先后两次审议，法律得以正式通过，并于公布之日起施行。

在法律草案的审议期间，全国人大常委会法制工作委员会召开会议，邀请部分全国人大代表、专家、基层执法机关、餐饮企业、外卖平台、超市、行业协会等就草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。在提请全国人大常委会会议表决之前对法律草案进行评估，这是人大立法工作实现科学化的一项重大立法创新。在立法评估会上，与会人员普遍认为，本法的各项规定贯彻落实了习近平总书记关于制止餐饮浪费行为的重要批示精神，坚持规范与引导并重，通过压实各类主体责任，推动形成反食品浪费长效机制，对保障国家粮食安全，促进经济社会可持续发展具有重要意义。草案经过修改，充分吸收了各方面意见，具有可操作性，在当前形势下出台正当其时，建议尽快审议通过。[15]

《反食品浪费法》的诞生，是以习近平同志为核心的党中央正确领导的结果，是全国人大常委会和社会各界共同关心努力奋斗的成果。立法成果来之不易，应当倍加珍惜。笔者建议，国家有关部门应当进一步加强反食品浪费宣传教育，营造节约光荣、浪费可耻的社会氛围；有关部门和地方需要进一步细化配套规定，尽快制定完善相关配套规定。对于违反法律的禁止性规范，继续浪费食品的，要敢于亮剑，依法惩治，切实维护法律的尊严，以保障《反食品浪费法》的有效贯彻实施，推进《反食品浪费法》的立法目标得以全面实现。

（作者系天津大学法学院院长、中国绿色发展研究院执行院长，中国法学会环境资源法研究会副会长）

参考文献：

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[6]Wasted:HowAmericaIsLosingUpto40PercentofItsFoodfromFarmtoForktoLandfill[EB/OL].[2017-08-16].https://www.nrdc.org/resources/wasted-how-americalosing-40-percent-its-food-farmfork-landfill.

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[11]颜欢，刘玲玲，张悦，等.多国出台措施减少食物浪费[N].人民日报，2020-08-19(016).

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[13]张国华.食品和食物到底有什么不同[N].北京青年报，2018-09-19(B07).

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[15]全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国反食品浪费法（草案）》审议结果的报告[EB/OL].(2021-04-29).http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/abed2c5d33eb422794feed6c10a47fc2.shtml.