超门店经营、违法乱摆卖、脏乱差、流动小摊贩……提起城中村，往往对应上述字眼。城中村治理，早已成为基层执法部门的“心痛病”，久治不愈，背后往往伴随着“暴力抗法”、“执法无力”等困惑。深圳作为世界上最年轻的超大城市，正朝着现代化国际化创新型城市的目标迈进。为了不让城中村的形象拖后腿，必须强化对城中村脏乱差的治理，加强城中村的执法力度。南山区沙河街道为深圳提供了一个治理样本，在深圳最大的城中村——白石洲探索出“律师驻队”的执法模式，破解了中国城管执法的难题，使得城中村的“村容村貌”得以大幅改观。

“律师驻队”具有何方魔法？归根结底，就是沙河街道善于使用法律武器，以法治思维解决问题、破解难题。在解决问题的过程中做到依法执法、严格执法、执法到位、执法到底。真正地践行“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。今年9月25日，深圳市城管局与司法局联合发文，推广沙河街道“律师驻队”模式，推动深圳全市破解城管执法难题。

1问题突出

城中村治理难题破解 律师驻队“监督”执法队伍

一边欧洲、一边非洲，如此形容白石洲片区并不为过。白石洲片区是南山区沙河街道重点治理的片区，这个号称深圳最大的城中村，集聚了超过12万的流动人口。深圳市著名景点世界之窗、欢乐谷以及深圳豪宅区波托菲诺片区、沙河高尔夫球场等均围绕白石洲。

城中村最普遍的现象就是乱扔垃圾、乱摆卖、超门店经营、夜间烧烤摊等问题，原因无非是人口密集、结构复杂、流动性大、出租屋多造成的。以问题为导向，从执法的角度分析城中村治理难题，原因有三：一是执法难，长效性难以保证；二是执行难，处罚难以落实；三是不规范执法和暴力抗法事件屡有发生，负面新闻不断。基层执法队多采用劝导式、高压式、运动式、固守式等执法方式，但收效不大。

问题何以破解？去年7月沙河街道办通过购买服务的方式聘请专业律师进驻街道执法队，这便是“律师驻队”的来源。

具体而言就是执法队通过购买服务的方式，与律师事务所签订协议，由律师事务所派出专业律师常驻执法队，为执法队提供法律服务，包括开展普法教育，监督和规范执法，推进和落实处罚，协调部门配合等。

执法队这种“自捆手脚”的方式带来预期效果。请来专业的律师团队参与、规范、监督和推进行政执法工作。使其完全在法律的框架之下行事，根据规定，驻队律师每周都有一次以上的随队执法，通过发现问题来纠正执法偏差，从而杜绝违法执法的行为。

为了提升整个执法队队伍的法律素养，沙河街道每个季度都会举办一次较大的培训，把法律知识、执法技能、廉政教育等贯穿在执法的全过程中。“打铁还需自身硬”，执法人员作为与市民对接的一线人员，首先要确保自身的执法行为站得住脚，依法执法。

2措施得力

执法普法双管齐下 律师“送函”提振法律威慑力

“城中村内违规经营较为普遍，主要在于执法不严，甚至没有执法，重罚之下必有成效。”沙河街道党工委书记陈书爱说。通过“律师驻队”，沙河街道开启了“最严格执法行动”。

去年7月16日，陈某在其经营的超市超出门线摆放蔬菜，占用公共区域面积5平方米。沙河街道执法队依法进行取证调查，现场勘验，先后向陈某下发《行政告知书》、《行政决定书》，15日期限届满后，执法队律师根据授权向其发出律师函，提示其履行法律义务。随后执法队向陈某下发《催告书》，催告其及时缴纳罚款，并对其加处罚款2500元。催告书期限届满后，执法队依法向人民法院提起行政强制执行申请，由法院对陈某拒缴的行政处罚进行强制执行。经法院强制执行，陈某缴纳了行政处罚罚款2500元，加处罚款2500元，并承担案件执行费。

陈某在强制执行后，又出现超门店经营，沙河街道执法队继续按照相关流程执行。由于陈某对行政处罚的拒绝和漠视，最终罚款金额由共计4000元加处罚款至8000元，并承担两次执行费用。

原本改正违法行为、接受处罚后就可以结束的案件，以陈某收到加倍处罚并全部缴纳而告终。行政机关依法作出的处罚决定具有强制执行效力，当事人违法抵抗，最终将受到法律的严惩。此案成为沙河街道依法执法的典型案例，对其他门面超门店经营起到教育作用，达到良好的普法宣传效果。

法律的震慑作用是凸显的。截至今年上半年，驻队律师共发出《律师函》205份，其中《催告函》191份，《催缴函》12份，《提示函》2份，当事人接到《律师函》后主动来接受处理的195宗；发出《法律意见书》7份，向法院申请强制执行4宗，均做出了强制执行裁定，其中，2宗已执行完毕；代理行政诉讼36宗，对方撤诉36宗。

笔者获悉，在开展执法的过程中，执法队及驻队律师还开展普法教育活动，律师由于第三方的中立性和专业优势，相比较于执法人员来说，开展法制教育更易于群众接受。在碰到执法纠纷时，律师出面，既缓和当事人情绪，又加深其对错误行为的认识，以往大吵大闹的情形基本消失。

“法制教育的同时，律师也会将刑法、治安处罚法的相关内容一并列入讲解，强调法律后果，打消抗法念头，起到很好的预防警示的作用。”沙河街道执法人员说。为了更好地普法，律师配合执法队进入社区、街头进行法制宣传。

3成效显著

行政处罚制度化文明执法获称赞

城管被污名化，甚至演变成“弱势群体”，与城管打人等违法行权密不可分。对此沙河街道通过“律师驻队”的方式，倡导文明执法，改变以往简单粗暴的、以暂扣没收为主的执法方式。取代而之的做法是：现场尽量少扣物品，强化取证，以减少冲突的发生；对初犯的违法行为人，本着教育为主的目的，辅之以参加社会服务的方式进行处理。截至目前，已经有35名违法行为人申请了社会服务，并执行完毕，效果突出，达到法治教育目的。

为了不让执法过程中出现违法行为，沙河街道让法律审查贯穿执法全过程，特别是在作出《行政处罚决定》之前，律师都会从违法事实、法律适用、执法程序、取证情况等方面，严格把关，避免了错案的发生。对重大执法事项，律师提早介入论证。

在执法中，对于屡次犯法的行为，执法队在普通执法程序之外，辅之以律师送达律师函和跟进执法的方式，来敦促当事人停止违法行为，履行法律义务，做到了以理以法服人。根据执法流程安排，对于违法当事人，先发出《行政处罚告知书》，当事人不配合调查的，再送达《律师函》进行催告，督促接受处理。当《行政处罚决定书》送达以后当事人不履行法律义务的，通过送达《律师函》进行催缴，督促按期履行义务。

对于需要协调法院、公安、市场监管等部门的个别恶性案件，驻队律师会出面协调，沟通联动，督促履责。在律师的跟办之下，逾期不履行法律义务的案件，南山区人民法院予以了强制执行。

通过“律师驻队”的执法模式，沙河街道执法效能得以大幅提升，数据显示，2013年沙河街道全年执行到位案件量为60件；律师驻队后到目前为止为457件，是2013年全年的7.62倍；2013年案件执行率为43.5%；律师驻队后达到97.48%；

如今暴力抗法事件显著减少，2013年暴力抗法事件为38宗；律师驻队后仅为2宗。通过律师驻队，沙河街道市容环境明显好转，城中村面貌焕然一新，获得群众交口称赞。

今年初，深圳市委副书记李华楠在看到沙河街道“律师驻队”做法后，给予了充分肯定，并要求深圳市政法委、司法局总结推广。

十八届四中全会提出全面推进依法治国，沙河街道作为基层政府的派出机构，从城市管理着手，开启依法治理的新模式，体现基层社会治理法制化的进步。通过“律师驻队”的执法模式，沙河街道执法效能得以大幅提升。