摘要：监督权是中国宪法特有的概念装置，也是舆论监督实践的合法性依据。但是在立宪主义语境中，它面临着一系列解释困境。本文采用政治宪法学的视角，发现了监督权概念具有公民权利与人民主权的双重属性，其真实含义是一种权威型治权。此外，为了祛除监督权概念的内在张力，实现其内涵的安定性，本文又用商谈理论重构了它的正当性基础。在此基础上，本文将监督权概念的规范性含义确立为“协商型治权”。
关键词：中国宪法第41条  监督权  舆论监督  公共协商 


 引言：问题和方法
   中国现行宪法第41条规定，公民对于任何国家机关及其工作人员，有提出批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利。我国学界特别是新闻学界普遍认为，这一条款是新闻媒体或者公众进行舆论监督的合法性依据（魏永征，2013:37）。但是，从比较法的角度来看，世界上绝大多数国家的宪法都只是规定了“言论自由”或者“表达自由”，鲜有直接规定批评、建议等权利的。而作为国家的根本大法，宪法文本的语言必须高度凝练，不容许有累赘和冗余。于是，一个令人困惑不已的宪法学问题便产生了：
   中国宪法第35条已经规定了公民享有言论自由，为什么宪法第41条还要单独地规定公民享有批评、建议等权利？
   我国宪法学界的通说认为，宪法第41条确立了一个其他立宪国家迄今都没有的新型权利——监督权。因此解答这个问题的关键，在于澄清监督权概念的含义，并阐明它与言论自由的关系。然而长期以来，“监督”一词在中国宪法文本中的所指并不明确。更值得注意的是，监督权是中国宪法特有的概念装置，突出地体现了中国宪法特色。因此，我们对它的解读就不可停留于宪法条文的字面意思之上，而是应当将其纳入宪法的整体结构中加以理解。具体而言，对于监督权这个概念，我们一方面要采用“法官”的视角，聚焦宪法第41条的法律文本特征，解读其作为公民基本权利的规范内涵；另一方面，还应当采取“立法者”（legislator）的视角，强调中国宪法的内在规定性以及各章节之间的有机关系，透过宪法结构背后的政治逻辑审视其深层含义。如果说前一种视角体现了法条主义的进路，或曰立宪主义进路；那么，后一种视角则体现了结构主义进路，或曰政治宪法学进路。下面，让我们首先采取立宪主义的观察视角，聚焦、解读监督权概念的规范内涵及其与言论自由的关系。
 一、立宪主义视角下的监督权含义及其解释困境
   立宪主义的分析视角是应然与规范的，其潜在地将宪法看作是一部法律（law），并试图建立以“基本权利”为核心的宪法解释体系。在立宪主义论者看来，中国宪法第二章中的公民基本权利条款构成了一个完全自足的法律规则体系，并且只有它们才是宪法文本中真正有意义的内容（张千帆，2011）。而对于宪法第41条或曰监督权条款，立宪主义论者普遍认为，它与宪法第35条有关言论自由的条款是特别规定与一般规定的关系。（侯健，2002:11）有学者更具体地提出，言论自由保护的是信息的交流；而宪法第41条中的批评、建议等则是针对特定对象（国家机关及其工作人员）的信息交流，因此其属于言论自由的规范领域。（杜强强，2011）由此可见，在立宪主义语境中，监督权就是一种特别的言论自由。在此理解的延长线上，学者们认为，中国宪法之所以直接而单独地规定批评、建议等权利，就是要求国家对监督权给予特别重视，提供比言论自由更大的保障。（侯健，2002:11）我们用图（一）来表示这种立宪主义视角下的监督权含义。
 
   然而，笔者认为，上述关于监督权概念的理解看似成立，其实存在着种种局限。说明如下：
   第一，监督权与传统宪法学所说的“请愿权”存在竞争关系。许多学者都曾提出，从宪法第41条列举的六项具体权利的性质来看，它们基本上均类同于请愿权。（韩大元、林来梵、郑贤君，2004:405）因此有学者明确主张取消监督权的概念装置，将宪法第41条规定的权利称为“请愿权”。（童之伟，2008:220）。还有学者认为，在这些权利中，批评权、建议权和检举权属于监督权，国家赔偿请求权属于请愿权；而申诉权和控告权既属于请愿权，也可以纳入监督权的范畴。（林来梵，2011:148）由此可见，监督权概念与请愿权概念的所指是高度重合的。换言之，这两种权利存在着相互竞争的关系。
   第二、监督权的享有主体存在疑问。宪法第41条明文规定，中国公民是批评、建议等权利的享有主体。而根据宪法第33条第一款的规定，所谓“中国公民”，就是拥有中国国籍的自然人。这就意味着，新闻媒体等组织机构不可能成为监督权的享有主体。然而对于中国的舆论监督实践而言，媒体机构的作用是不可或缺的，这是毋庸置疑的事实。因此上述推论明显与社会现实相抵触，会引起宪法文本与实践的巨大背离。但是，如果我们从现实出发，承认媒体是监督权的主体，那么又会与宪法条文的语义相悖。由此可见，若以立宪主义论之，对于监督权的享有主体，论者无论采取哪种论断都会陷于两难境地，无法自圆其说。
   第三，更重要的是，监督权概念的内涵并不只是言论自由，它还具有其他方面的含义。按照美国法学家爱默生（Thomas .I. Emerson，1963：877-879）的看法，言论可以分为两大类，即作为信息交流之媒介的言论与作为行动之工具的言论，但只有前者才能纳入言论自由的规范领域。然而，细察之，监督权涵盖的言论（批评、建议和检举）却明显更接近后者，更像是“以言行事”的表达行动。因此从言论类型来看，监督权概念的内涵并不只是言论自由。不仅如此，中国宪法第27条第二款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。这就表明，对于公民表达意见之行动，国家不仅要保障公民表达意见的权利，承担相应的法律义务；还必须认真听取并积极回应公民意见，也就是要承担相应的政治义务。由此可见，监督权概念其实有两层含义，首先是公民享有对国家机关及其工作人员表达意见的权利；其次是要求国家回应公民意见。而这两层含义是不可分离的——试想，假如公民可以自由表达意见，但却得不到国家的回应，我们还能认为公民享有监督权吗？显然，由是观之，立宪主义论者只是强调了监督权概念前一层面的含义，却几乎完全忽略了后一层面含义。这样的理解无疑是不完整的。
   综上所述，在立宪主义语境中，监督权概念面临着一系列难以消解的解释困境。然而，宪法（Constitution）不同于普通法律。作为国家根本大法，它拥有至高无上的权威，不容轻易置疑和否定。因此面对上述困境，我们不可简单地将其归结于立法上的操作失误，更不可随之否定监督权概念；而是应当通过更合理的解释方法予以祛除。并且，必须说明的是，中国宪法也并非立宪主义认为的那样只是一个法律文本。作为社会主义国家的宪法，它还有着独特而真实存在的政治原则。因此，如果我们仍然认同宪法权威，肯定监督权概念存在的必要性，就应当超越立宪主义的观察视角和思维模式，将它放置于政治宪法学的语境中进行解读。也即，我们需要将中国宪法看作是一个有机整体，然后分析监督权条款在其中处于什么位置、承担了什么功能，从而获得对监督权概念全面而完整的理解。
 二、政治宪法学视角下的监督权概念
   政治宪法学并不否认宪法条文的规范效力，但侧重解释宪法结构的整体意涵，尤为强调宪法的政治正当性论证功能。因此政治宪法学论者认为，宪法不是别的，正是关于国家主权分配和运行的规则体系。（翟小波，2004；高全喜，2013）但是，中国宪法的复杂性在于其建立了二元的正当性论证系统。一方面，宪法第2条确立了人民主权原则，并规定人民行使国家权力的机关是人民代表大会；另一方面，宪法第1条和序言还确认了工人阶级及其先锋队组织共产党的领导地位，又为人民主权赋予了阶级内涵。因此在政治宪法学论者看来，人民主权在中国有两个代表机制：人大代表制与共产党的先锋队代表制。前者以法律上的选举民主为取向，后者以政治上的阶级地位为取向。（陈端洪，2007:147；强世功，2009）这种双重代表制建构了党政权力并立的中国政治秩序，从而塑造了独具特色的“党—国治理体系”。而政治宪法学的视角是实然与描述性的，其主张论者走入人民主权运行的真实场景，去发现、挖掘和刻画那些在宪法文本中尽管并不可见，但却时刻在场的主权运用逻辑与规则。（强世功，2009）
   从政治宪法学的视角来看，中国宪法的根本特征在于，其规定了人民主权的双重代表制。因此，如果我们采取政治宪法学视角，将监督权条款视为中国宪法的有机构成部分，那么它就必定与这一根本特征密切关联。而为了深入揭示这种内在关系，我们还需要探讨人民主权的双重代表制在宪法文本与实践中的具体体现，说明如下。
   首先，基于人民主权的双重代表制，中国政治生活中党政权力并存。在政治宪法学看来，共产党作为国家根本领导力量，拥有政治决策权力或曰主权权力；而政府（国家机关）则被赋予了行政管理的职责与权力。（黄宗智，2014）但是，它们的权威类型与运行逻辑并不相同。从宪法第三章“国家机构”的规定来看，国家机关基本上属于韦伯（Max Weber）所说的官僚制（bureaucracy，又译为“科层制”）组织。其拥有“法理型权威”（Legal authority），倾向于按照正式的规章制度和程序运行。与之相比，从宪法序言对中国共产党的阶级定位、历史使命及政治理想等宣示来看，党作为政治主权者的代表是“奇里斯玛权威”（Christmas authority）的组织化体现。（周雪光，2012） 奇理斯玛权威建立在领导力量的超凡禀赋与民众追随响应之基础上。因此，党组织的权力运作逻辑也不同于国家机关，其具有超越常规政治的能动性，可以因应形势而加快或者暂停官僚制的常规过程，代之以政治指令或者动员，集中力量完成某一特定任务。
   其次，由于党政权力运作逻辑不同，中国的国家治理有常规和非常规两种模式。前者通过官僚制的常规过程实现，后者诉诸于党组织决策。但是，由于地方政府有集权和自利倾向，国家治理的常规模式时常失灵，甚至出现结构性腐败现象。这被周雪光教授称为“权威体制与有效治理之间的深刻矛盾”（周雪光，2013）。为了应对这一矛盾，国家经常实行各种非常规治理模式，如开展整风运动，支持媒体监督等。非常规治理模式是执政党的奇理斯玛权威的体现，强调领导力量的超凡禀赋和民众认可响应的互动过程。因此其真正主体是各级党组织，并且倾向于超越官僚制的常规过程，直接面向民众做出决策。事实上，在很多舆论监督个案中，国家对媒体报道的回应就具有这些特征。例如上级党组织批示处理（即“加快”官僚制运行）、纪委介入调查（暂停官僚制运行），甚至制度变革（调整官僚制结构）。因此正如孙五三教授所言，新闻媒体的舆论监督其实是一种非常规的治理技术。（孙五三，2002）
   尽管中国宪法文本没有说明“监督”一词的具体含义，但是如前面所述，监督权概念具有要求国家回应公民意见之义。然而，在中国宪法的权力安排下，国家机关的分工限制非常严格，相互之间并不主动制约。（强世功，2007:232）因此，如果公民表达关于国家治理的意见，那么其往往无法通过官僚制的常规过程实现，只能取决于党组织决断。由此可见，监督权实质上是一种嵌入了公民表达权的主权权力。其真实运作逻辑用公式来表示就是：公民表达（宪法第41条）——执政党决策（宪法序言）——国家机关回应（宪法第27条）。而只要发现了这一点，监督权概念在立宪主义语境中面临的那些解释困境便消解了。具体来说：（1）宪法第41条既规定了监督权，也规定了请愿权，但监督权属于主权权力，所以二者并不会相互竞争；（2）监督权的权利主体是公民，新闻媒体则是主权权力运用的必要工具，于是监督权的归属之争也就消解了；（3）监督权作为主权权力，自然不只是一种言论自由，因为后者只是监督权概念完整含义的一个方面。
因此，如果将监督权条款放置于政治宪法学语境中，我们就会发现，监督权不仅属于公民权利，还是主权权力的体现。换言之，它具有公民权利和人民主权的双重属性！我们用图（二）来表示其基本内容。但是，作为人民主权在国家治理方面的体现，监督权只能针对国家机关及其工作人员，并不涉及国家治理之外的问题。并且，由于国家机关在权力分工上的严格限制，监督权的实现更多地取决于党组织决断，而非官僚制的常规过程。由此可见，它实质上是一种权威型治权。这正是监督权概念的真实含义。
 
 三、监督权概念的双重属性：内在张力与消解
   在政治宪法学的视角下，我们发现监督权具有双重属性，或者说，公民权利属性与人民主权属性共存于监督权概念之中。但是，这一论断必然会引出一个逻辑上的难题：怎样解决公民意见表达与主权意志表达之间的分歧。概言之，基于监督权的权利属性，只要没有违反宪法或者法律的相关规定， 公民表达就是正当的。因此公民意见总是分散、异质化的，甚至可能有错误。然而，基于监督权的主权属性，主权意志表达必须着眼于人民的根本利益，不允许有错。由此来看，监督权的双重属性之间就隐藏着内在张力。此种张力会严重影响其内涵的安定性，使之无法实现逻辑自洽，因而是不可欲的。因此，我们还必须找到一种能够让公民意见表达与主权意志表达有机统一起来的理论工具，以祛除上述张力，维护监督权内涵的安定性。而在此之前，我们需要简要讨论一下监督权双重属性之间存在张力的根源。
（一）监督权的内在张力：私人自主VS公共自主 
   监督权的权利属性源于人权概念。人权概念立足于近代发轫的个人主义观念与康德（Immanuel Kant）哲学之上。康德认为，政治生活的正当性原则只能从人类实践理性的自我立法能力那里寻找。在此思想影响下，个人自主（autonomy）观念兴起，并成为了人权的正当性基础。（金观涛，2010:10）与之相比，监督权的主权属性可以追溯到卢梭(Jean-Jacques Rousseau）的人民主权理论。后者的核心主张在于，人民自我组构成一个有意志、能行动的政治有机体：主权者。卢梭提出，主权者并非是多数个体的聚合，而是通过全民缔约而结合的“一个道德与集体的共同体”；并且以这同一个行为获得了“它的生命和意志”（卢梭，1982）。因此主权意志不可化约为个体意愿，不能经由多数人的同意推出，政府也是主权者的代理人。由是观之，人权概念和人民主权概念都是将自己的正当性基础归诸于人类意志的自主性（subjectivity）。然而，它们的正当性论证原则是相互对立的。用哈贝马斯的话来说，前者是私人自主原则，体现了单个人在道德上的自我立法能力；后者是公共自主原则，体现了某一伦理共同体之自觉意识。（哈贝马斯，2003:127）由于这两个原则都是将自我决定的能力归诸于一个主体来进行，都属于单个主体意志的“独白”，彼此无法通约，因此人权与人民主权具有潜在的对立关系，并且一直没有得到最终的解决。
   回到中国宪法语境。如前面所述，人民主权在中国宪法中具有双重代表制，即法律上的“选举—代表”制与共产党的政治代表制。因此正如有学者所言，“中国人民”作为主权者具有双重角色，一方面是强调人权保障的权利享有主体，以私人自主为正当性基础；另一方面是作为政治主权者的领导阶级，其注重“普遍与共同意志”的实现，以公共自主为正当性基础。（王旭，20011）两个“中国人民”身处不同的宪法场景之中：前者位于日常政治生活，后者只在“非常政治时刻”通过其先锋队组织而出场。（陈端洪，2010:163）但是，监督权的双重属性意味着，这两种角色并存于监督权概念之中。由于二者都强调单个主体意志之表达，因此它们必然产生逻辑上的竞争关系——隐藏于监督权双重属性之间的张力正是根源于此。
（二）重构监督权概念的正当性基础与规范性含义
   从上面分析可知，监督权概念的内在张力源于人权概念与人民主权概念的潜在竞争关系。那么，怎样祛除这种竞争关系呢？哈贝马斯的建议是实行协商民主（Deliberative democracy）。哈贝马斯指出，“人民主权与人权之间的内在联系，存在于一种运用政治自主的方式（指协商民主——笔者注）之中，这种方式并不是普遍法规的形式所已经确保了的，而只有通过商谈性意见形成和意志形成过程的交往形式才能得到确保”。（哈贝马斯，2003:127）协商民主的理论框架立足于国家—社会二元论之上，其有两个基本主张：第一，市民社会中应当有自生、自主的公共领域，让公共舆论得以生成；第二，立法议会等决策机构应当认真对待公共舆论中的议题，并对其做出决策。进言之，协商民主不仅强调受到决策影响的公民参与决策，而且预设了参与者遵循“更佳论证力量”（the force of better argument）改变个体偏好（意志），从而达成共识的可能性。因此在协商民主理论的视角下，人民主权不再像卢梭认为的那样，只是“人民意志”的统一表达；也并非像自由主义者认为的那样，只是多数个体意志的聚合；而是一种主体间性的话语沟通与建构过程。于是，人民主权与人权之间的内在联系就在话语沟通之流中建立了起来。用哈贝马斯的话说就是，私人自主不在公共自主之上，也不在公共自主之下，而是深入了公共自主的内部运作过程。（哈贝马斯，2003:128）因此，协商民主理论不仅重构了人民主权的正当性基础，而且消解了人权与人民主权这两种政治正当性论证思路之间长期以来的争论。
   哈贝马斯的协商民主理论为我们带来了重要启示：若要祛除监督权概念的内在张力，就应当将公共协商概念嵌入其中，重构它的正当性基础，从而平衡两种“人民”角色在监督权中的关系。也就是要打破独断式的国家治理决策，建立公共协商机制，保障公民与决策机构之间就国家治理的具体问题进行“对话”与协商。进而言之，由于公共协商具有相互沟通与理解的内在要求，因此其一方面可以将那些过激、难以实现的个体意见过滤掉；另一方面也可以将分散化的意见“凝结”成可被普遍化的共识，并纳入到人民主权的领域，从而使主权意志表达（政治决策）能动地体现民意，不至于过度膨胀而遮蔽公民意见。由此可见，如果将公共协商概念嵌入到监督权中，那么公民意见表达和主权意志表达的“自主性”便都能够彰显；但是它们并不会相互竞争，而是有机统一了起来。于是，隐藏于监督权双重属性之间的张力也就消解了。当然，这里要强调的是，由于中国的国家与社会关系不同于西方国家，我们不可移植哈贝马斯意义上的协商民主模式，而是应当从国情出发，建构符合中国政治现实的公共协商机制。而根据监督权概念的含义，这种公共协商机制有两个基本要求：其一是议题范围明确，即只建构国家治理方面的议题；其二是有较高的制度诉求，强调建立相关制度性渠道，例如平等、开放、理性的公共协商平台；公开透明的信息沟通机制，以促成决策建基于公共协商达成的基本共识之上。
   由上可知，如果将公共协商概念嵌入监督权中，便可以祛除其双重属性之间的张力。但是这样一来，监督权的运作逻辑便不再只是政治宪法学所说的“以（党组织）权力控制权力”；也不只是立宪主义主张的“以（公民）权利制衡权力”；而是国家与社会之间的协商对话。用公式表示就是：公民表达——公共协商——执政党决策。于是，监督权概念的含义也发生了变化，不再只是权威型治权，而是一种以公共协商为取向的治权，强调公民通过公共协商的方式参与国家治理。我们可以将其称为“协商型治权”。这一概念实质上设定了政治主权者在监督权中“出场”的具体情境，使主权意志表达受到了公共协商蕴含的沟通理性与重叠共识之约束，而不是独断、任意的。换言之，它是治权意义上的民主化，其并不会改变根本的权力结构，但主张改善权力的运行方式，使之变得更民主。由此可见，协商型治权的概念具有强烈的规范意义，因此，我们可以将其视为监督权概念的规范性含义。归结起来，它的主要内容有三个方面：保障公民表达权、建立公共协商机制、以及推动政治决策与理性共识之间的相互作用。图示如下。 
 
 四、作为协商型治权的监督权
   为了消解监督权双重属性之间的张力，本文重构了它的正当性基础，并据此将其规范性含义确立为“协商型治权”。但是要说明的是，这种解读（重构）并不只是政治哲学上的理想建构，而是有着充足的法理基础和现实条件。概言之，中国宪法确立的人民主权运用原则——“民主集中制”已经蕴含了丰富的协商因素，因此“作为协商型治权的监督权”具有充足的法理基础；不仅如此，随着国家与社会关系的调整，公共协商因素在监督权实践中不断增加。这也为我们将监督权的含义重构为协商型治权奠定了社会现实基础，详见下述。
（一）作为协商型治权的监督权：法理基础和历史依据
   中国宪法第3条规定，人民主权运用的基本原则是民主集中制。监督权作为人民主权的治理体现，其规范性含义自然要立足于这一原则之上。而从一定意义上讲，协商型治权正是民主集中制的具体化：“民主”本身就意味着公共协商；“集中”则可以理解为对协商的决断，要求透过民意做出决策。因此从法理上看，协商型治权可以成为监督权的规范性含义。不仅如此，从制宪者原意来看，宪法的重要起草者们在许多讲话中也都表明了协商治国的意图，从而为“作为协商型治权的监督权”提供了历史依据。比如毛泽东同志在“关于中华人民共和国宪法草案”的讲话中阐发：“这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。……这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此（毛泽东，1977:125-132）。” 再如1982年宪法制定前，邓小平同志在“解放思想、实事求是、团结一致向前看”的著名讲话中强调：“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给予解释（邓小平，1982:23）。”不难发现，这些制宪期间的重要讲话都体现出了民主协商的意图。因此，我们将监督权的规范含义重构为协商型治权，这就有着充足的法理基础和历史依据，并没有背离民主集中制的根本逻辑和制宪者原意。
（二）走向协商型治权的监督权：现实条件和制度诉求
   自改革开放以来，监督权实践的运作方式不断走向公共协商。改革开放初期，监督权实践主要是诉诸官僚制的自我治理，例如信访制度；或者是依赖非常规的权力治理术，例如媒体监督。但是，这些运作方式基本上没有包含公共协商因素。而随着国家与社会关系的不断调整，公共协商因素在监督权实践中日益增长。因此，从监督权实践的现实情况及发展趋势来看，它的规范性含义也可以被确立为协商型治权，具体说明如下。
   第一，公共协商已经成为监督权实践的重要方式（尽管尚不成熟），并且公民参与公共协商的意愿和能力都在逐渐增强。随着中国经济体制改革和法治建设的深入，市民社会不断发育并成长起来，公民权利观念和参与意识普遍觉醒。在这些社会背景下，公民表达权利诉求、参与公共事务的意愿日益增强，并且越来越多地通过互联网等平台组织公共协商、监督地方政府行为。不仅如此，经过多年的公共论辩实践，人们理性沟通的能力也在不断提升。这必然会继续奠定公共协商的社会基础，从而不断推动其成为监督权实践的重要方式。
   第二，随着媒体制度变迁和信息技术进步，国家与社会的沟通渠道与公共协商平台开始出现。在日益进步的信息技术的影响下，互联网等新兴媒体迅速成长，从而为公共协商提供了重要平台。不仅如此，随着市场化改革与新闻专业主义文化兴起，中国媒体尤其是市场化媒体普遍具有报道公共议题、建构公共舆论的“能动性”。（李艳红，2006）在近年来的舆论监督实践中，媒体或者其他“意见领袖”经常运用自身的话语权力建构公共议题，促成分散化的民意在互联网等平台上凝聚，进而获得政策回应甚至制度变革。（孙玮，2008；曾繁旭,2009）由此可见，舆论监督已不再只是自上而下的权力治理技术，而是开始走向了传媒中介的协商治理模式，从而在很大程度上重构了监督权实践的运作逻辑和实际含义。
   第三、公共协商已经成为国家认可和提倡的决策理念，并开始付诸实践。一个典型的例证就是，近年来以公共协商为取向的“协商民主”话语和实践正在兴起。例如中共十八大和十八届三中全会都将协商民主看作是政治体制改革的重点。而从现实来看，人大立法和政府行政也日益重视公共协商。尤其是在许多地方公共事务中，民主恳谈会、听证会及公民评议会等协商决策实践方兴未艾。这些制度与实践不仅丰富了公民监督渠道，也培育了公众理性沟通的能力。不仅如此，在变革中的国家与社会关系中，以公共协商为取向的决策模式还会有更大发展机会。因为它不仅能凝聚共识，增强国家治理的有效性；还可以过滤激进话语，将“社会”生长带来的分裂与对抗风险消隐于理性对话之中。因此从长远来看，公共协商取向的决策模式仍会扩散到更多领域，并叠加在原有制度之上，从而不断推动监督权实践走向为更大规模、更高质量的公共协商。
   由上可知，公共协商因素在监督权实践中已经孕育并成长起来，从而为监督权含义的重构奠定了现实基础。但是我们也必须看到，以公共协商为取向的监督权实践目前远远没有成熟，还存在着诸多重要缺陷。例如，由于相关保障制度尚付诸厥如，各种类型的公共协商实践大都具有极高的不确定性，其议题范围也过于狭窄；更令人担忧的是，近年来互联网上民粹主义等激进思潮不断蔓延，严重影响了公民辩论质量。因此，对于公共协商这种正在成长的监督权实践，我们还必须加强相应的制度建设与公民教育，为其提供更有力的保障。择其要者言之，这主要有以下三个方面：首先，国家应当专门制订一批法律法规，用以保障公民表达意见的权利；其次，确立政府信息公开、互联网管理和媒体规制等领域的“规则之治”，建立公开透明的信息沟通机制；再次，各种社会力量在组织或者参与公共协商时，也应当恪守相互沟通与理解的原则，讲求论辩策略，不断培育民众的理性沟通能力。而值得说明的是，这些主张都是建立在国家与社会互相承认、尊重与合作（而非互相对立）之观念基础上，并未抵触现有的权力分工格局。因此，尽管它们在短期内可能难以实现，但从长远来看，随着国家与社会的关系继续调整，其仍然存在着付诸实践的机会。而这也就意味着，监督权概念的实际含义仍会逐渐地从权威型治权转向“协商型治权”。
 五、结语：认真理解监督权概念
   中国宪法的独特之处在于，它是一个极具“价值包容性”的文本。作为社会主义国家的宪法，中国宪法保留了根植于马克思主义理论体系的主权结构；但是1982年以来，它又吸收了源于普通法传统的人权观念和基本权利体系，从而建构了人民主权的双重代表制。因此，对于宪法第41条这个中国宪法特有的条款，我们不可简单地采取立宪主义视角，将其确立的“监督权”看作是某种特别的言论自由。这样的理解不仅面临着一系列解释困境，也遮蔽了监督权概念完整、真实的含义。鉴于此，本文采用了政治宪法学的视角，将宪法第41条放置于中国宪法的整体结构中进行观察，从而发现了监督权的双重属性和真实含义：权威型治权；不仅如此，为了祛除监督权概念的内在张力，实现其内涵的安定性，本文又用商谈理论重构了它的正当性基础。在此基础上，本文将监督权的规范性含义重构为“协商型治权”。这一论断不仅具有充足的法理基础和历史依据，也有一定的社会现实基础。
   更值得说明的是，从宪法实施的角度来看，本文对于监督权含义的重构也有利于其付诸实施。宪法实施的关键在于宪法解释。但是，如果我们将监督权仅仅看作是某种言论自由，那么只有在发生重大制度变革的条件下（如建立违宪审查制度），它才可能获得实施。然而在转型期的中国，各种激进思潮空前活跃，可能会影响主流意识形态基础。由此不难预见，这方面的制度变革目前尚难以实现。相比之下，作为治权意义上的民主化，协商型治权的概念并未触及根本的权力结构，也不会引发激进思潮。因此，如果我们将监督权概念的含义归于协商型治权，那么其不仅更容易为执政者接受；还可以在某些非敏感的议题领域先行实施，然后逐步延伸到其他领域，而不只是寄望于自上而下的制度变革。更重要的是，这样一来，在监督权实践中，民众的公共参与精神、理性沟通能力乃至妥协意识等公民素质也会不断得到培育，逐渐地从“作为权利主体的公民（citizen）”成长为成熟理性、积极行动的“公众”（public），并倒逼相关的制度建设。惟其如此，才能化解“徒法不足以自行”的困局，为监督权在日常生活中的实施不断奠定基础，让它通过渐进变革的方式成为现实，而不是长期停留在宪法文本的纸面之上。当然，这将是一个漫长而又复杂的过程，我们对此应当有清醒的认识。


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